政府将不再垄断住房供地，对谁的影响最大？

国土资源部部长姜大明1月15日在全国国土资源工作会议上的讲话引起了市场的广泛关注。

从姜大明的讲话来看，主要透露了两点信息：

一是，政府将不再是居住用地唯一供应者。

姜大明表示，要改变政府作为居住用地唯一供应者的情况，研究制定权属不变、符合土地和城市规划条件下，非房地产企业依法取得使用权的土地作为住宅用地的办法，深化利用农村集体经营性建设用地建设租赁住房试点，完善促进房地产健康发展的基础性土地制度，推动建立多主体供应、多渠道保障租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。

姜大明说，国土资源处于供给端的重要位置。在深入推进供给侧结构性改革中，全系统坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，明确“住宅用地是保障住有所居的、不能用来炒作投机”，强化分类调控、因城因地施策、制定住宅用地中期规划和三年滚动计划，开展利用集体建设用地建设租赁住房试点，努力稳定社会预期。

这意味着，政府将不再是住宅用地的唯一提供者。最近一次召开的中央经济工作会议要求，要加快建立多主体供应、多渠道保障、租购并举的住房制度。在业内人士看来，上述国土部的表态应为落实中央经济工作会议的举措之一。

那么，如何使集体土地开发利用与住房制度改革结合起来？

从姜大明的讲话来看，利用集体建设用地建设租赁住房试点仍是加大住房供给的重要手段之一。此举一方面可以增加住宅用地来源和租赁住房供给，有效缓解了商品住宅供应，对稳定房价和房租价格具有积极意义。另一方面，扩展了集体经营性建设用地的居住和产业发展功能。对盘活低效集体建设用地、解决城市周边外来务工人员居住问题、改善城郊经济社会环境等方面发挥了积极作用。

事实上，此前按国土资源部、住房城乡建设部部署，北京、上海、南京、杭州、厦门、武汉、合肥、郑州、广州、佛山、肇庆、沈阳、成都13个城市正在开展利用集体建设用地建设租赁住房试点。在试点城市，村镇集体经济组织可以自行开发运营，也可以通过联营、入股等方式建设运营集体租赁住房。

【专家解读】

北京市房地产法学会副会长兼秘书长、首都经济贸易大学教授赵秀池：城镇住房供地属于政府垄断，因为城镇土地是归国家所有。这些年，我们看到开发商拿地，地价越来越贵，房价越来越高。实际上从土地所有制来讲，土地分为城乡两种制度，城镇土地归国家所有，农村土地归集体所有，农村集体也是一种土地的所有权，从法理来讲，不仅是国家能够供应土地，农村集体也可以是土地的供给者。尤其现在咱们提倡租购并举、大力发展租赁市场，农村集体建设用地可以利用起来。

易居研究院智库中心研究总监严跃进：未来在住宅市场的用地方面会逐渐放开集体建设用地。但必须注意一点是，当前在居住用地的放开方面，其实只有租赁市场才有机会，其他领域其实不太可能一次性放开。而大城市的城中村和城边村将成为这一政策的主要着力点。

北京大学房地产法研究中心主任楼建波：此番表述更多的是对此前探索的肯定，可能意味着集体租赁住房试点将进一步扩大。

中原地产分析师张大伟：多主体供应房源，必然需要多主体供应土地，预计未来非房地产企业开发集体土地的政策将会加速试点。另外，政府不再垄断住房土地供应，对集体土地价值将有非常大的提升影响。对于城市租赁市场影响最大，对于商品房住宅市场来说也能起到缓解供需的作用。

亚豪机构市场总监郭毅：根据新政，不论是非房地产企业还是农村集体经营性建设用地，都需要在“权属不变”的前提下供应住房用地，这意味着，这两类土地做住房是可以不改变土地性质的，但产权仍然归原本的企业和集体所有。

二是，我国将探索农村宅基地“三权分置”。

姜大明表示，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权，适度放活宅基地和农民房屋使用权，是一项重大创新。

此外，姜大明强调，城里人到农村买宅基地这个口子不能开，按规划严格实行土地用途管制这个原则不能破，要严格禁止下乡利用宅基地建设别墅大院、私人会馆等。

据了解，目前宅基地的“三权分置”在法律上没有明确依据。但从物权法的角度解释将要进行的试点，可以将农户资格权看作是集体组织成员权的表现，而使用权则是可以流转的用益物权。

而集体组织成员权，是指农村集体经济组织的成员对集体经济组织所享有的权利，与包括选举权、决策权、管理权、监督权等各种权利在内的村民自治权不同，成员权被认为是兼具身份权和财产权性质的特殊权利。一直以来，集体组织成员资格的认定，被认为是农村集体产权制度改革的重点。

【专家解读】

武汉大学法学院教授、物权法专家孟勤国：探索宅基地的“三权分置”，需要在前期制度安排上清晰设计、严密部署，引导宅基地使用权的适度“放活”，尤其预防一些地方的农民在宅基地使用权流转后，占用耕地建房现象的出现。

中国人民大学公管学院教授严金明：从“适度放活”的表述来看，可能将会首先在一些城市化进程较快的经济发达地区，尤其是大城市周边的农村地区，进行有限度的宅基地使用权流转和退出试点。

北京市房地产法学会副会长兼秘书长、首都经济贸易大学教授赵秀池：落实宅基地的集体所有权，是指我国现在对宅基地赋权是不充分的，现在城里的房子可以抵押、贷款，农民的宅基地没有这些权利，落实宅基地的集体所有权意味着今后宅基地也将或拥有同城镇房子一样的权利，比如抵押、贷款等。保障宅基地农户资格权主要还是要保障农民的宅基地，也就是只有农民拥有，城里人不能买卖宅基地。适度放活宅基地的使用权，意味着如果农民进城后，宅基地空置，是不是宅基地在一定期限内可以租赁，农民取得一定收益。把集体土地，尤其是宅基地充分利用起来，提供更多住房供应，对平抑房价、稳定房地产市场，起到一定作用。

易居研究院智库中心研究总监严跃进：此类政策思路或是对集体建设用地尤其是宅基地的“解放”，利好部分大城市周边宅基地的盘活。但也有两个红线或底线。第一、土地属性不改变，还是属于集体建设用地。第二、允许租赁住房产品先探索，其他产品类似普通住宅是否跟进还要看后续改革的进度。

北京大学房地产法研究中心主任楼建波：盘活宅基地使用权的意义或仅限于通过价值最大化来给农民增加收益，比如之前农民住宅的宅基地，现在也可建设民宿从事经营性活动等。

综合本次国土资源工作会议中透露的信息来看，未来我国土地供应将出现实质性的变化，多主体供应居住用地和住房的格局有望加快建立。这对房地产市场的格局以及房价未来的走势将会产生一定的影响。

来源：新华社、中新网、北京商报、北京青年报，中房网综合整合

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